Nedavno objavljeni SIGMA Monitoring izvještaj 2024 za zemlje zapadnog Balkana donosi sveobuhvatan pregled stanja javnih administracija odnosno reformskih postignuća na reformisanju istih u svih šest reformskih oblasti koje je SIGMA definisala u Principima javne uprave (Strateški okvir reforme javne uprave; razvoj i koordinacija politika; državna služba i upravljanje ljudskim resursima; organizacija, odgovornost i nadzor; javne usluge i digitalizacija; upravljanje javnim finansijama) prema inoviranoj metodologiji na osnovu prethodno stečenih iskustava.

Trideset dva principa, u pomenutih šest tematskih oblasti, 36 indikatora, 289 pod-indikatora i 1372 individualna kriterija predviđena metodologijom za izradu izvještaja govore u prilog tezi da se radi o dubinskoj i sveobuhvatnoj dijagnostičkoj slici javne administracije.

Čak i za površnog poznavatelja prilika u javnoj administraciji nije nikakvo iznenađenje da je BiH ocijenjena daleko ispod prosjeka regiona zapadnog Balkana u svim tematskim oblastima, te da je čak najgore rangirana u svim oblastima, sa izuzetkom jedne.

Kada ovakvo stanje prevedemo sa politički korektnog i poslovično opreznog analitičkog jezika na jezik svima razumljiv, onda se može kratko konstatovati da se reforma javne administracije ne dešava!
Prije nešto više od godinu dana TI BiH je organizovao konferenciju u Sarajevu u povodu dvije decenije od početka reforme javne administracije u BiH pod nazivom (ne)naučene lekcije. Tom prilikom je opšti zaključak bio da smo i dalje na samom početku reforme – tu i tamo usvoji se neki zakon, donese podzakonski akt, održi trening, ali suštinski iskorak u reformisanju javne uprave se nije desio. Odnosno, sve u svemu, političke volje nema, a posljedično, ni kapaciteta za ozbiljnu refomru.

Kada je u pitanju tematska oblast strateškog okvira za reformu javne uprave, prema nalazima SIGMA izvještaja, uprkos političkoj proklamaciji reforme kao jednog od ključnih prioriteta, nivo implementacije strategije za period 2020-2022 je svega 5%. Ovaj podatak govori sam za sebe i teško da se tu može i treba šta dodati.

U okviru oblasti razvoja i koordinacije politika nije zabilježen nikakav napredak. To zapravo znači da je proces pripreme i donošenja politika netransparentan, neinkluzivan, nije utemeljen na pokazateljima i analizama, što za rezultat ima poražavajuće nizak nivo kvaliteta politika i zakona.

U oblasti upravljanja ljudskim resursima stanje dakako nije ništa bolje; formalno propisani kriteriji meritornosti, praćenja i ocjenjivanja rada službenika su samo mrtvo slovo na papiru. To u praksi znači i da povjerenje građana u državnu službu je tek 29%, daleko ispod regionalnog prosjeka od 41%.

Isto tako, nikakvog napretka nije bilo ni u oblasti organizacije, odgovornosti i integriteta. Kafkijanski ustrojena uprava odavno je zapravo svrha sama sebi. Kada bi polovina institucija, nekim čudom, bila ukinuta, vjerovatno niko ne bi ni primjetio, osim onih koji su u njima zaposleni. Kada je u pitanju transparentnost, postignut je čak i korak nazad usvajanjem novog Zakona o pristupu informacijama na državno nivou koji predviđa lošija i rigidnija rješenja od prethodnog. Mehanizmi integriteta i odgovornosti, iako formalno propisani, u praksi se ne mogu pronaći ni u tragovima.

Dramatično zaostajanje u reformama u oblast javnih usluga i digitalizacije je građanima najvidljivije, jer ga svakodnevno proživljavaju. Karikaturalno nizak nivo usluga, koje se uglavnom pružaju kanalima i načinima utemeljenim još u prošlom vijeku, su i dalje realnost za građane BiH i tragično svjedočanstvo nesposobnosti administracije.

Upravljanje javnim finansijama se takođe suočava sa brojnim izazovima. Počevši od problema sa planiranjem, izvršavanjem i nadzorom nad budžetima, preko formalno uspostavljenih internih kontrola, interne i eksterne revizije koje u praksi gotovo ne ostvaruju svrhu zbog koje su osnovani, pa do poslovično neuralgičnih javnih nabavki i koncesija gdje se dešavaju svakodnevne nepravilnosti.

Sve u svemu, javna administracija ne ostvaruje ni približno ulogu servisa građana kojem je primarni cilj da građanima pruži što kvalitetnije usluge; umjesto toga javna administracija je ključna poluga opstanka vladajuće oligarhije. Gledano na makro nivou, za način funkcionisanja političkog sistema javna administracija kroz klijetelistička zapošljavanja lojalista po partijskoj liniji i kronističke javne ugovore o nabavkama koji se dodjeljuje povlaštenoj oligarhiji zapravo je uporišna tačka za ostvarivanje partikularnih interesa vladajuće manjine – opstanka na vlasti i neograničenog bogaćenja.

Na mezo nivou pojedinačnih institucija, politički postavljeni zvaničnici imaju neograničenu moć nad institucijom, stvljajući je u službu vlastitog bogaćenja i osiguravanja sigurnih glasova vlastitoj političkoj partiji.

Dok na mikro nivou pojedinac ima vrlo jednostavan izbor: ukoliko želi biti dio ovakvog sistema, odnosno javne uprave, mora se povinovati pravilima igre i za početak učlaniti u stranku da bi uopšte razmišljao o zapošljavanju u javnom sektoru.

Ako smo naučili išta za ove dvije decenije reforme javne uprave, onda je to valjda da reforme nisu samo legislativni procesi, tj. donošenje i/ili izmjena zakona. To svakako jeste važan dio procesa reformi ali je tek vrh ledenog brijega, jer valjda smo i to naučili da zakon koji se ne primjenjuje ne vrijedi više od papira na kojem je odštampan. Ponor koji u našem slučaju zjapi između normativnog i stvarnog, odnosno između onog što je propisano po zakonu i onog što se dešava u praksi najbolje i najočitije je svjedočanstvo o tome koliko su reforme kompleksni društveni procesi.

Naravno, za duboko ukorijenjene društvene probleme nema jednostavnih rješenja, osim u imaginarijima živopisnih populista kakvih kod nas na našu nesreću ne nedostaje. Još jedna važna stvar koju smo trebali naučiti za ove dvije decenije javne uprave da je kontekst izrazito važan, i da nije dovoljno prepisati švedski zakon i očekivati da će stanje u toj i toj oblasti biti uređeno i u praksi kao u Švedskoj. Stoga polazeći od konteksta u kojem se nalazimo, dakle u potpunosti zarobljene države i hibridnog režima, treba tražiti rješenja odnosno sekvencirati ih u skladu s kontekstom, imajući u vidu da je interes najmoćnijih da se ne mijenja ništa – jer je postojeće stanje najbolje moguće za njih.

To znači da bi i redoslijed reformskih zahvata trebao ići prema tome da ne stvori otpor i blokadu najmoćnijih na samom početku. Inkrementalni, pažljivo osmišljen redoslijed reformskih zahvata bi stoga mogao, recimo, prirotizirat digitalizaciju kao horizontalan i vertikalan proces kroz sve tematske oblasti iz SIGMA principa. To bi, sa jedne strane, trebalo dovesti do povećanja nivoa kvaliteta javnih usluga, što bi u narednom koraku dovelo i do rasta zadovoljstva korisnika usluga-građana, te posljedično dovelo do rasta očekivanja isti tih građana od administracije kao dobre pretpostavke za sljedeće reformske korake u smislu artikulacije zahtjeva građana i stvaranja pritiska na vlast. Ujedno bi to bio i generator procesa učenja za državne službenike koji bi se morali prilagoditi novom okruženju i načinu rada – digitalnom.

Za početak, ako nije preambiciozno, dobro bi bilo da se ovaj Monitoring izvještaj barem pročita od strane donosilaca odluka. A tek bi idealno bilo da se o nalazima i preporukama povede diskusija.